Органы рф осуществляющие мониторинг окружающей среды иерархия. Государственный мониторинг окружающей среды

Структура государственного экологического мониторинга, распределение ответственности

Глобальная система основывается на системах национального монито­ринга, которые функционируют в различных государствах согласно как международным требованиям, так и специфическим подходам, сложив­шимся в той или иной стране исторически или обусловленным характе­ром экологических проблем.

Международные требования, которым дол­жны удовлетворять национальные системы-участники ГСМОС, вклю­чают единые принципы разработки программ (с учетом приоритетных веществ и факторов воздействия), обязательность наблюдений за объек­тами, имеющими глобальную значимость, а также передачу информа­ции в Центр ГСМОС.

На территории СССР в 70-е годы на базе станций гидрометеослужбы была организована Общегосударственная служба наблюдений и контро­ля состояния окружающей среды (ОГСНК), построенная по иерархи­ческому принципу.

В обработанном и систематизированном виде полученная информа­ция представлена в кадастровых изданиях, таких как «Ежегодные дан­ные о составе и качестве поверхностных вод суши» (по гидрохимичес­ким и гидробиологическим показателям), «Ежегодник состояния атмос­феры в городах и промышленных центрах» и др. До конца 80-х годов все кадастровые издания имели гриф «Для служебного пользования», затем в течение 3-5 лет были открытыми и доступными в центральных биб­лиотеках. К настоящему времени массивные сборники типа «Ежегодных данных...» в библиотеки практически не поступают. Некоторые матери­алы можно получить (приобрести) в региональных подразделениях Рос­гидромета.

Помимо ОГСНК, входящей в систему Росгидромета (Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей сре­ды), экологический мониторинг осуществляется целым рядом мини­стерств и ведомств (табл. 2).

Табл. 2. Государственные организации, ответственные за сбор и

накопление информации о состоянии окружающей среды и природо­охранной деятельности в Российской Федерации

Сокращения: МПР - Министерство природных ресурсов; ГМ - Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; СЭС - Государ­ственная санитарно-эпидемиологическая служба (Департамент Госсанэпиднадзора Министерства здравоохранения); Зем - Федеральная служба земельного кадастра; С/х - Министерство сельского хозяйства и продовольствия России; Стр - Государ­ственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; НИИ - отраслевые научно-исследовательские учреждения (в государственной собственнос­ти); Стат - Государственный комитет по статистике.

* Главным образом, строительные нормы и правила.

t Накопление и обобщение данных.

ф Основной ответственный орган - Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Рис.3. Поток информации в иерархической системе ОГСНК

К сожалению, в настоящее время от­сутствует полноценный обмен информа­цией между ведомствами, осуществля­ющими мониторинг, что во многих слу­чаях приводит к дублированию усилий, снижает эффективность всей системы мониторинга и затрудняет доступ к не­обходимой информации как для граж­дан, так и для государственных органи­заций. В 1993 г. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. № 1229 было ут­верждено решение о создании Единой государственной системы экологическо­го мониторинга (ЕГСЭМ), которая должна была объединить возможно­сти и усилия различных служб для решения задач комплексного наблю­дения, оценки и прогноза состояния среды в Российской Федерации .

Предполагалось, что ЕГСЭМ как центр единой научно-технической политики в области экологического мониторинга будет обеспечивать:

Координацию разработки и выполнения программ наблюдений за состоянием окружающей среды;

Регламентацию и контроль сбора и обработки достоверных и сопо­ставимых данных;

Хранение и анализ информации, ведение специальных банков дан­ных, их согласование, создание межрегиональных сетей и государ­ственной информационной системы с выходом на международные эколого-информационные системы;

Деятельность по оценке и прогнозу состояния объектов окружаю­щей природной среды, природных ресурсов, откликов экосистем и здоровья населения на антропогенное воздействие;

Доступность интегрированной экологической информации широко­му кругу потребителей.

Создаваемая ЕГСЭМ имела иерархическую структуру, как и существу­ющая ОГСНК. В конце 90-х годов работы по созданию ЕГСЭМ велись в основном по ряду региональных проектов. В связи с упразднением Госкомэкологии и длительным реорганизационным периодом рабо­ты по ее созданию с июня 2000 г. по июль 2001 г. были приостановлены.

С 2001 г. ЕГСЭМ продолжала развиваться в регионах, где были объе­динены усилия органов местного самоуправления и охраны природы, приняты законодательные акты по созданию ТСЭМ - территориальных систем экологического мониторинга. В число таких регионов входят Пермская, Иркутская, Свердловская, Самарская области, республики

Татарстан, Саха (Якутия), Чувашия и другие регионы . Постановле­ние, утверждавшее ЕГСЭМ, впоследствии было отменено Постановле­нием Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177, в котором сформули­рованы цели государственного мониторинга, распределены функции между специально уполномоченными федеральными органами испол­нительной власти .

В ведении МПР РФ в настоящее время находится ряд функциональ­ных подсистем экологического мониторинга, включая мониторинг со­стояния недр, водных объектов, лесов, животного и растительного мира. К числу основных функций МПР, кроме осуществления государствен­ного мониторинга, относится координация «деятельности федеральных органов исполнительной власти по организации и осуществлению эко­логического мониторинга», а также обеспечение «совместимости инфор­мационных систем и баз данных о состоянии окружающей среды» .

Работы в области развития государственной системы мониторинга продолжаются, в том числе, при участии международных организаций. Основные направления включают гармонизацию принципов нормиро­вания, наблюдения, сбора, интерпретации и обеспечения доступа заин­тересованных сторон к информации о состоянии окружающей среды и об источниках воздействия.

Регламентация государственных наблюдений

в сети Росгидромета

Система наблюдений в рамках государственного экологического мони­торинга регламентируется самым строгим образом. Список параметров состояния окружающей среды, определяемых государственными служ­бами, четко установлен, так же как требования к используемым сред­ствам и методам измерений, частоте отбора проб и др.

В системе Росгидромета за качеством атмосферного воздуха населен­ных пунктов ведутся наблюдения со стационарных, маршрутных и пере­движных (подфакельных) постов. На стационарных постах устанавлива­ются павильоны типа «Пост-1», «Пост-2», «Воздух», оснащенные аппа­ратурой для отбора проб и приборами для определения метеорологичес­ких параметров. Для постов наблюдений в соответствии с ГОСТом 17.2.3.07-86. Правила контроля воздуха населенных пунктов установ­лены четыре программы наблюдений: полная (ежедневные наблюдения в 1, 7, 13 и 19 часов с получением информации о среднесуточных и разовых концентрациях вредных веществ), неполная (ежедневные на­блюдения в 7, 13 и 19 часов с получением информации о разовых кон­центрациях вредных веществ), сокращенная (наблюдения в 7 и 13 часов при температуре воздуха ниже - 45° С в местах, где содержание приме­сей низкое) и суточная (непрерывный отбор проб для определения сред­несуточных концентраций вредных веществ). Методы пробоотбора и анализа детально описаны и регламентированы соответствующим руко­водством . Выбор исследуемых компонентов осуществляется в зави­симости от состава и количества выбросов, класса опасности загрязня­ющих веществ, характерного размера города, рассеивающей способнос­ти атмосферы конкретного района. При незначительных объемах выб­росов, когда приземные концентрации близки к фоновым, наблюдения можно не проводить.

В городе с миллионным населением, где расположено производство, использующее большие количества ртути, программа поста Росгидро­мета не включала наблюдений за этим вредным веществом. По всей вероятности, программа была сформирована с учетом декларирован­ного еще в 60-е годы рассеяния ртути исключительно в пределах пром­площадки предприятия, и сегодня использующего ртуть в технологи­ческом процессе. В то же время соединения ртути являлись и являют­ся типичными для городской среды и особо опасными загрязняющими веществами.

Порядок организации и проведения наблюдений за состоянием по­верхностных вод определен ГОСТом 17.1.3.07-82 Охрана природы. Гидро­сфера. Правила контроля качества воды, водоемов и водотоков и соот­ветствующими методическими указаниями. Разработанная система пре­дусматривает согласованную программу работ по гидрологии, гидрохи­мии и гидробиологии. Пункты наблюдений устанавливают в зависимо­сти от хозяйственного значения водных объектов, их размеров и эколо­гического состояния. Периодичность наблюдений определяется катего­рией пункта.

Пункты наблюдений первой и второй категорий устанавливают в круп­ных городах, в районах повторяющихся аварийных сбросов и высокой загрязненности. Пункты третьей категории устанавливаются в районах расположения городов с населением менее 0,5 млн. человек (большая часть населения России проживает в малых городах), в замыкающих створах больших и средних рек и водоемов, в районах организованного сброса сточных вод, где наблюдается систематическая загрязненность воды по одному или нескольким ингредиентам (показателям).

Наблюдения за уровнем загрязнения почв носят, как правило, экспе­диционный характер и выполняются в соответствии с требованиями

ГОСТа 17.4.4.02-84 Охрана природы. Почвы. Методы отбора и подготовки проб для химического, бактериологического, гельминтологического анали­за на определенных площадях по регулярной сети опробования, на ключевых участках, характеризующих типичные сочетания природных условий и антропогенного воздействия, на отдельных почвенно-геохи­мических профилях.

Унифицированная и строго регламентированная система определяет сопоставимость данных, получаемых в сети мониторинга. Однако, в ряде случаев это приводит к тому, что выполняются анализы, результаты ко­торых не имеют особой практической ценности, в то время как реаль­ные проблемы могут остаться вне поля зрения службы мониторинга. В соответствии с нормативами можно использовать только стандартизо­ванные методики, а выполнять анализы - в аккредитованных лаборато­риях. Это обязательно следует иметь ввиду и при организации обще­ственного экологического мониторинга (см. раздел Выбор методов и оборудования).

Глава 11. Государственный экологический мониторинг § 1. Экологический мониторинг: понятие и виды

Мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - это мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.

§ 2. Порядок осуществлениягосударственного экологического мониторинга

В соответствии со ст. 63 ФЗ "Об охране окружающей среды" порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) устанавливается Правительством Российской Федерации.

В целях реализации ФЗ "Об охране окружающей среды" Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 было утверждено Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).

Экологический мониторинг осуществляется в целях:

Наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

Оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;

Обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.

Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется при:

Разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;

Разработке федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;

Осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;

Прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;

Подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.

При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:

Организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

Оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;

Информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния окружающей среды;

Формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;

Обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 года N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" в части формирования государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды, обеспечения совместимости информационных систем и баз данных, расширения взаимодействия и информационного обмена между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданами по вопросам охраны окружающей среды был утвержден Регламент представления информации о природопользовании и состоянии окружающей среды в федеральное государственное учреждение "Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России".

Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2000 г. N 622 было утверждено Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды.

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов (в том числе по гидробиологическим показателям) и последствиями этого влияния на растительный и животный мир (далее именуется - состояние окружающей природной среды) и обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Основными задачами государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды являются:

1) обеспечение проведения наблюдений за состоянием окружающей природной среды, оценка происходящих в ней изменений и прогнозирование следующих опасных явлений и факторов:

Стихийные бедствия, обусловленные погодно-климатическими причинами (наводнения, ураганные ветры, засухи, сели, лавины и т.д.);

Неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности (сельское, лесное и водное хозяйство, энергетика, строительство, транспорт и т.д.);

Антропогенные изменения состояния окружающей природной среды, в том числе ее химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и биологические (для водных объектов) процессы;

Изменение естественного состава природных сред;

Изменение климата;

2) обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления данными о фактическом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также информацией о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии;

3) обеспечение органов и организаций, входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оперативной фактической и прогностической информацией о состоянии окружающей природной среды в целях обеспечения безопасности населения и снижения ущерба экономике от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации необходимой информацией о состоянии окружающей природной среды для решения задач социально-гигиенического мониторинга;

5) обеспечение специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды необходимой информацией для комплексного анализа и оценки состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов;

6) обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния;

7) организация согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей с целью комплексной оценки и прогноза происходящих в ней изменений;

8) обеспечение необходимой полноты и достоверности информации о состоянии окружающей природной среды и сопоставимости этой информации на всей территории страны, оптимизация использования наземных, авиационных и космических систем наблюдений;

9) представление необходимой информации в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, иные фонды и банки данных о состоянии окружающей природной среды;

10) обеспечение согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей за состоянием окружающей природной среды с аналогичными международными и национальными системами.

Для получения специализированной информации о состоянии окружающей природной среды органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут формироваться территориальные наблюдательные сети. Порядок и условия согласованного функционирования территориальных наблюдательных сетей в рамках государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды определяются совместным решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией или органов местного самоуправления и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Раздел III. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды

Глава 12. Общая характеристика юридической ответственности

§ 1. Общеправовое понятие юридической ответственности

Проблемы правовой ответственности в юридической науке занимают одно из центральных мест. Причем различные аспекты юридической ответственности раскрывались как на общетеоретическом уровне, так и на уровне различных отраслей права.

Исследованиями в области юридической ответственности в разное время занимались многие ученые-правоведы: С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Б.Г. Базылев, А.С. Булатов, И.Н. Веремеенко, В.Н. Горшенев, И.А. Галагин, С.Е. Донцов, Ю.А. Денисов, Ю.С. Жицинский, О.С. Иоффе, О.Ф. Иваненко, А.А. Иванов, Е.А. Крашенинников, О.Э. Лейст, И.С. Самощенко, Л.А. Сыроватская, А.И. Стахов, М.Х. Фарукшин и многие другие.

Соответствующие исследования посвящены в области охраны окружающей среды в работах С.Т. Аттакурова, В.П. Егорова, Э.Н. Жевлакова, С.Н. Кравченко, В.В. Круглова, Г.В. Миронова, В.Л. Мищенко, А. Хаджиева, Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтяна, Б.Б. Розовского и других.

По исследованию этой правовой категории проделана значительная работа. Вместе с тем понятие юридической ответственности трактуется в юридической литературе неоднозначно.

К пониманию юридической ответственности как правовой категории можно выделить пять подходов.

Так, сторонники одной правовой позиции (О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский) утверждают, что юридическая ответственность - это мера государственного принуждения.

По мнению других (Л.С. Явич) - это процесс реализации санкции правовой нормы.

Третьи (Я.М. Брайнин) отмечают, что юридическая ответственность - это обязанность субъекта дать отчет за совершение деяния.

Сторонники четвертой точки зрения (И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин) говорят о том, что юридическая ответственность - это правоотношение, включающее в себя субъектов, объект и содержание.

И, наконец, пятые (С.С. Алексеев), сущность юридической ответственности видят в обязанности лица претерпевать неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение.

А.А. Кондрашев из всего разнообразия определений юридической ответственности выделяет 3 основные концепции:*(77)

Юридическая ответственность - это реализация санкции, т.е. мера государственного принуждения, предусмотренных в правовой норме на случай ее нарушения (О.С. Иоффе, О.Э. Лейст);

Юридическая ответственность - это обязанность претерпевать определенные меры государственного принуждения и (или) дать отчет о своем противоправном поведении (В.А. Тархов, В.В. Бутнев, В.Н. Горшенев, Е.А. Крашенинников);

Юридическая ответственность - это особые правоохранительные отношения (Б.Г. Базылев).

Определяя выше обозначенные концепции, А.А. Кондрашев не соглашается с ними. По его мнению нельзя отождествлять ответственность и обязанность, поскольку это разные категории права.*(78) Это и понятно, поскольку обязанность возникает не только в силу реализации юридической ответственности.

Недостаточно обоснованной А.А. Кондрашев считает точку зрения, согласно которой юридическая ответственность выступает как мера государственного принуждения.*(79) Во-первых, потому, что в этом случае понятие юридической ответственности сужается до стадии реализации мер государственного принуждения (издания правоприменительного акта), отсекая другие стадии юридической ответственности. Во-вторых, государственное принуждение может применяться и без нарушения нормы права, в качестве принудительных норм.

Не соглашается А.А. Кондрашев и с позицией, отождествляющей ответственность с охранительным правоотношением ввиду того, что охранительные правоотношения характеризуют связь правонарушителя и компетентного государственного органа, тем самым ограничивая юридическую ответственность от отношения между правонарушителем и потерпевшим.*(80)

Раскрывая указанные правовые позиции, А.А. Кондрашев отмечает, что "каждая из них раскрывает только часть такого многогранного явления, как юридическая ответственность",*(81) При этом он предлагает свое определение рассматриваемой правовой категории - "ответственность представляет правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения".*(82)

Таким образом, А.А. Кондрашев юридическую ответственность видит как правовое состояние, которое не может исследоваться в отрыве от объективного факта правонарушения и порождаемого им охранительного отношения. Сущность юридической ответственности он раскрыл посредством выделения его стадий. Ссылаясь на О.Ф. Иваненко*(83) , он говорит о так называемой "формальной юридической ответственности" - не существующей (до вынесения правоприменительного акта) и "действительной юридической ответственности" - существующей (после вынесения правоприменительного акта). В этом правовая позиция А.А. Кондрашева бесспорна.

Однако трудно согласиться с позицией А.А. Кондрашева в части реализации юридической ответственности, предлагающий альтернативу либо применения государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правоприменителю, либо в восстановлении нарушенных прав. В этой связи обоснованной является точка зрения А.А. Рябова, согласно которой "юридическая ответственность применяется в совокупности с мерами восстановительного характера, т.е. тогда, когда только восстановление нарушенного права будет недостаточно".*(84) При этом восстановление нарушенных прав рассматривается не как стадия реализации юридической ответственности, а как самостоятельная категория - дополнительная обязанность, применяемая либо наряду с юридической ответственностью, либо ей предшествующая. Ярким примером может послужить выполнение нарушителями - хозяйствующими субъектами предписаний органов государственной власти об устранении нарушений, реализация которого проходит самостоятельно, независимо от вынесения постановления о назначении административного наказания по факту нарушения.

Сам А.А. Рябов юридическую ответственность определяет как "основанное на соответствующих санкциях принудительное исполнение обязанностей, возлагаемых на субъектов правонарушений правоохранительными органами государства, а в отдельных случаях и общественными организациями".*(85) Тем самым он подчеркивает в своем определении следующие моменты:

Содержание понятия санкции по смыслу шире содержания понятия юридической ответственности. При этом А.А. Рябов отмечает, что не все восстановительные санкции относятся к мерам юридической ответственности.*(86) С этим трудно не согласиться. Характерным примером может послужить санкционированное изъятие зеленых насаждений на территории поселений. Не нарушая требований законодательства в области охраны окружающей среды, на соответствующее лицо - причинителя вреда, вместе с тем возлагается дополнительная обязанность по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, вызванного санкционированным изъятием зеленых насаждений.

Юридическая ответственность - это реализация санкции.

Юридическая ответственность выражена в принудительном исполнении обязанностей.

Обозначенные обязанности возлагаются не только правоохранительными органами, но и общественными организациями. В последнем случае речь идет о дисциплинарной ответственности, налагаемой работодателем.

Наконец, юридическая ответственность обозначается А.А. Рябовым в качестве самостоятельного материального правоотношения.

По поводу соотношения рассматриваемой правовой категории с правоотношением, А.А. Рябов отмечает несколько подходов:

а) связь юридической ответственности с правоотношением по составу (Е.Е. Донцов);*(87)

б) юридическая ответственность как новое самостоятельное правоотношение (Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтян, Б.Г. Розовский);*(88)

в) юридическая ответственность имеет место на определенном этапе правоохранительного отношения (С.С. Алексеев, Е.А. Фролов);*(89)

г) юридическая ответственность - это материальное правоохранительное правоотношение, возникающее между государством и правонарушением в момент совершения правонарушения (Б.Г. Базылев).*(90)

Анализируя имеющиеся в юридической литературе правовые позиции на природу юридической ответственности, следует заметить, что каждая из них раскрывает в большей или в меньшей степени стороны такого "многогранного явления".*(91) Определение юридической ответственности меняется в зависимости от того, в каком аспекте мы рассматриваем эту категорию, под каким углом зрения. При этом огромное значение в его раскрытии имеют соответствующие факторы: стадии юридической ответственности, отрасль права, виды правонарушений, виды ответственности и др. Эти и другие факторы, в свою очередь, играют немаловажную роль в процессе познания общеправового понятия юридической ответственности.

Понятие "мониторинг" является многоплановым и применяется во многих сферах общественной жизни. Как правило, под мониторингом понимается систематический сбор и обработка информации, которая может быть использована для улучшения процесса принятия решений. Любой вид мониторинга включает в себя проведение наблюдений, их оценку, а также прогноз изменения состояний с учетом анализируемых данных наблюдений.

Проведение государственного мониторинга окружающей среды закреплено в ст. 63 ФЗ «Об охране окружающей среды», который представляет собой важную функцию государственного экологического управления. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)", под государственным мониторингом окружающей среды понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В Законе о гидрометеорологической службе мониторинг определяется несколько иначе: под мониторингом окружающей среды, ее загрязнения понимаются долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и проходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения.

Таким образом, мониторинг окружающей среды в соответствии с законодательством о гидрометслужбе охватывает не только наблюдения за состоянием отдельных компонентов окружающей среды, но и наблюдения за природными явлениями и процессами.

Понятие "мониторинг" применительно к окружающей среде употребляется в нескольких контекстах: во-первых, это наблюдения за загрязнением окружающей среды, во-вторых, мониторинг использования отдельных компонентов окружающей среды, в-третьих, наблюдения за проходящими в окружающей среде природными процессами, и, в-четвертых, социально-гигиенический мониторинг.

В п. 2 Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2006 г., социально-гигиенический мониторинг определяется как государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания человека. Проведение социально-гигиенического мониторинга возложено на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Социально-гигиенический мониторинг обеспечивает: установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку; прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания человека; определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению воздействия вредных факторов среды обитания человека на здоровье населения; разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; информирование органов публичной власти, юридических лиц и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.

В целях проведения социально-гигиенического мониторинга используются данные государственного мониторинга окружающей среды, в том числе, наблюдения за природно-климатическими факторами среды обитания человека и за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду. Такие наблюдения могут осуществляться как Роспотребнадзором непосредственно, так и Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также Федеральной службой государственной статистики. На практике указанные федеральные службы, помимо Роспотребнадзора, не осуществляют специальных наблюдений в целях проведения социально-гигиенического мониторинга. Например, Росгидромет направляет в Роспотребнадзор информацию о загрязнении окружающей среды за определенный промежуток времени, полученную в процессе осуществления своих полномочий по наблюдению за загрязнением окружающей среды.

Объем такой информации определяется межведомственными соглашениями между федеральными службами, которые принимаются как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Перечень информации и данных, подлежащих обмену на безвозмездной основе между Роспотребнадзором и Росгидрометом на федеральном уровне определен совместным приказом от 22 ноября 2007 г. N 329/384 "О взаимодействии Роспотребнадзора и Росгидромета по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. N 60 "Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга".

В частности, Росгидромет направляет в Роспотребнадзор каждый месяц информацию об аварийном и экстремально высоком загрязнении окружающей среды и радиационной обстановке, ежеквартально - информацию о состоянии озонового слоя над Россией и странами СНГ, ежегодно - "Обзор загрязнения природной среды в Российской Федерации", ежегодник Государственного водного кадастра "Ресурсы поверхностных и подземных вод, их использование и качество", обобщенную за год информацию о качестве поверхностных вод Российской Федерации, ежегодник состояния экосистем поверхностных вод России (по гидробиологическим показателям), ежегодник качества морских вод по гидрохимическим показателям, состояние загрязнения пестицидами объектов природной среды Российской Федерации, ежегодник состояния загрязнения атмосферы в городах на территории России, информацию о загрязнении почвы Российской Федерации токсикантами промышленного происхождения, ежегодник "Радиационная обстановка на территории России и сопредельных государств".

Взаимодействие Росгидромета и Роспотребнадзора в целях проведения социально-гигиенического мониторинга осуществляется и на уровне субъектов РФ. Порядок взаимодействия территориальных органов федеральных служб определяется соглашениями между ними.

Социально-гигиенический мониторинг имеет ряд общих черт с государственным мониторингом окружающей среды, поскольку в рамках его проведения анализируется и исследуется информация о состоянии компонентов окружающей среды как факторов среды обитания человека. Вместе с тем, социально-гигиенический мониторинг нельзя отождествлять с наблюдениями за состоянием окружающей среды, так как он, в основном, сосредоточен на оценке причин заболеваемости населения и преследует иную, по сравнению с экологическим мониторингом цель - определение причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания человека.

От мониторинга загрязнения окружающей среды необходимо отличать наблюдения за использованием отдельных ее компонентов. Несмотря на то, что в п. 1 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), закреплено, что экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира и иных компонентов окружающей среды, законодательство, регулирующее осуществление мониторинга таких компонентов, содержит положения как о наблюдении за их состоянием, так и за соблюдением правового режима их использования.

В соответствии с п. 4 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846, мониторинг земель включает в себя: сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение, непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Таким образом, в нормативно-правовых актах разграничиваются понятия использования и охраны, и если понимать экологический мониторинг как наблюдения за состоянием компонентов окружающей среды, выполняемые, в первую очередь, в целях охраны данных компонентов от негативного антропогенного или иного воздействия, то выполняемые наряду с мониторингом загрязнения, наблюдения за режимом использования компонентов окружающей среды, преследуют иную цель - соблюдение установленного порядка их эксплуатации. Тем не менее, законодательство относит наблюдения за использованием компонентов окружающей среды к разновидности государственного экологического мониторинга.

Подобное положение существует и в отношении мониторинга вод: согласно п. 3 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219, такой мониторинг осуществляется, в том числе, и в целях информационного обеспечения управления в области использования водных объектов, включая государственный контроль и надзор за их использованием. В рамках проведения мониторинга водных объектов специально уполномоченными органами осуществляются регулярные наблюдения как за использованием водных объектов, так и использованием водоохранных зон.

Анализируя экологическое законодательство можно сделать вывод, что наблюдения за соблюдением правового режима использования проводятся в отношении таких компонентов окружающей среды, которые могут находиться как в государственной, так и в иных формах собственности, или в отношении которых существуют законодательные ограничения их использования (например, в отношении земельного участка при его предоставлении определяется разрешенное использование на основании положений ЗК РФ).

Применительно к атмосферному воздуху проведение мониторинга соблюдения правового режима его использования невозможно, поскольку воздух не является объектом права собственности в силу его химических и физических свойств, соответственно, путем проведения наблюдений определяется качество атмосферного воздуха, степень его загрязненности, проводится комплексная оценка и прогноз его состояния (ст. 23 Закона об охране атмосферного воздуха). Наблюдения за погодными явлениями и процессами также являются частью экологического мониторинга. Такие наблюдения осуществляются на метеостанциях и метеопостах, входящих в наблюдательную сеть Росгидромета. В ходе проведения мониторинга погодных процессов определяются следующие фактические параметры: температура, влажность воздуха и почвы, количество осадков, скорость и направления ветра, осуществляются наблюдения за иными, опасными природными явлениями (шквалы, ураганы, смерчи, град, ливневые дожди, засуха и т.п.).

Государственный экологический мониторинг проводится в целях: наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду; оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов; обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.

Основным органом, осуществляющим экологический мониторинг, является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), который в соответствии с возложенными на него Положением о федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 372) полномочиями осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха, государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал; государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом федеральным законодательством; государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны РФ.

Государственный экологический мониторинг осуществляется посредством функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе стационарных и подвижных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды. Вокруг данных пунктов устанавливаются охранные зоны, как правило, 200 метров во все стороны от существующих границ земельного участка (Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. N 972). Точные размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений определяются в зависимости от рельефа местности и других условий, в зависимости от вида пункта наблюдений, сложившейся застройки вокруг пункта наблюдений и требований к обеспечению достоверности данных наблюдений (см. Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. N 299 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации"). Земли государственной наблюдательной сети находятся в собственности Российской Федерации и закрепляются в постоянное (бессрочное) пользование за территориальными органами и учреждениями Росгидромета.

Все посты наблюдений, осуществляющие мониторинг окружающей среды, делятся на категории. Законом о гидрометеорологической службе названы две разновидности наблюдательных постов (или пунктов): стационарный и подвижной. Стационарный пункт наблюдений представляет собой комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения. Подвижной пункт наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением понимается как комплекс, включающий в себя платформу (летательный аппарат, судно или иное плавательное средство, другое средство передвижения) с установленными на ней приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения.

Стационарный пост предназначен для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Из числа стационарных постов выделяются опорные посты, которые предназначены для выявления долговременных изменений содержания основных и наиболее распространенных загрязняющих веществ. Маршрутный пост предназначается для регулярного отбора проб в фиксированной точке местности при наблюдениях, которые проводятся с помощью передвижного оборудования. Передвижной пост предназначен для отбора проб под дымовым (газовым) факелом с целью выявления зоны влияния данного источника.

Для размещения постов наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха необходимо соблюдение определенных условий: каждый пост независимо от категории размещается на открытой, проветриваемой площадке с непылящим покрытием: асфальте, твердом грунте, газоне - таким образом, чтобы были исключены искажения результатов измерений наличием зеленых насаждений, строений, зданий и т.п. Стационарный и маршрутный посты размещаются в местах, выбранных на основе предварительного исследования состояния воздушной среды города промышленными выбросами, выбросами автотранспорта, бытовыми и другими источниками и условий рассеивания. Эти посты размещаются в центральной части населенного пункта, жилых районах с различным типом застройки (в первую очередь, наиболее загрязненных), зонах отдыха, на территориях, примыкающих к магистралям интенсивного движения автотранспорта.

Число постов и их размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города, рассредоточенности мест города и курортных зон. Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост - до 50 тыс. жителей, 2 поста - 100 тыс. жителей, 2-3 поста - 100-200 тыс. жителей, 3-5 постов - 200-500 тыс. жителей, 5-10 постов - более 500 тыс. жителей, 10-20 постов - более 1 миллиона жителей.

На стационарных постах может быть установлено четыре программы наблюдений: полная, неполная, сокращенная, суточная. Полная программа наблюдений предназначена для получения информации о разовых и среднесуточных концентрациях. Наблюдения по полной программе выполняются ежедневно путем непрерывной регистрации с помощью автоматических устройств или через равные промежутки времени не менее четырех раз с обязательным отбором проб в 1, 7, 13, 19 ч по местному времени. Наблюдения по неполной программе разрешается проводить с целью получения информации о разовых концентрациях ежедневно в 7, 10, 13 ч местного времени. По сокращенной программе наблюдения проводят с целью получения информации о разовых концентрациях ежедневно в сроки 7 и 13 ч местного времени. Программа суточного отбора проб предназначена для получения информации о среднесуточной концентрации. Наблюдения по этой программе проводятся путем непрерывного суточного отбора проб. На большей части территории Российской Федерации проводятся наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха по сокращенной программе.

По территориальному признаку государственный экологический мониторинг может быть классифицирован на федеральный и региональный. Осуществляемый на федеральном уровне государственный экологический мониторинг способствует реализации Программы Всемирной Метеорологической организации (ВМО), направленной на проведение исследований в области окружающей среды: все станции и посты федеральной наблюдательной сети являются составной часть глобальной системы мониторинга окружающей среды, проводимой под эгидой ВМО. В частности, данные осуществляемых в России регулярных наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха поступают в банк данных Глобальной системы мониторинга за состоянием атмосферы (GAW). Основное различие между федеральным и региональным государственным экологическим мониторингом заключается в финансировании работ, которое может осуществляться как за счет федерального бюджета, так и за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

Пункты наблюдений за состоянием окружающей среды, на которых осуществляются работы в интересах Российской Федерации и ее субъектов, входят в состав наблюдательной сети, представляющей собой систему стационарных и подвижных постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям, и околоземного космического пространства (ст. 1 Закона о гидрометеорологической службе). Работы федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях выполняются путем реализации государственного заказа на проведение мониторинга окружающей среды на государственной наблюдательной сети, т.е. сети станций и постов федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

В соответствии со ст. 13 Закона о гидрометеорологической службе, государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства.

Региональный экологический мониторинг осуществляется путем функционирования на территории субъекта Российской Федерации станций и постов так называемой дополнительной наблюдательной сети, финансируемой за счет бюджета субъекта РФ. Дополнительная наблюдательная сеть действует наряду с государственной сетью наблюдений федерального уровня, и эксплуатируется, как правило, территориальными органами и организациями Росгидромета. Взаимоотношения между субъектом РФ и Росгидрометом в части выполнения работ регионального назначения по проведению наблюдений, определяются заключенными между ними соглашениями, определяющими права и обязанности сторон. В некоторых субъектах РФ приняты целевые программы, предметом которых является проведение регионального мониторинга окружающей среды.

Проведения регулярных наблюдений за состоянием окружающей среды в рамках осуществления экологического мониторинга является лицензируемой деятельностью. Статья 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривает получение лицензии на осуществление работ в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях. В сферу лицензирования входит деятельность по определению уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства. Лицензирующим органом является Росгидромет, лицензионные требования и условия перечислены в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 497 "О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также выполнения работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления". Данную лицензию должны получать как территориальные органы и учреждения Росгидромета, так и иные организации, осуществляющие мониторинг окружающей среды, при наличии у них квалифицированных кадров, аккредитованной лаборатории, приборов и оборудования, необходимого для проведения мониторинга.

Информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении представляет собой сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей среды, ее загрязнения. В целях накопления и сохранения информации о состоянии окружающей среды и обеспечения такой информацией отраслей экономики, Вооруженных Сил РФ и населения страны, осуществляется ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, который представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии природы и отдельных ее компонентов, получаемой в результате деятельности Росгидромета, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно - правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния окружающей среды, ее загрязнения. Порядок ведения Единого фонда данных определяется Положением о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1410 и ведомственными документами Росгидромета.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 27 июня 2007 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", информация о состоянии окружающей среды не может быть ограничена в доступе. Данное обстоятельство не означает, что сведения предоставляются юридическим и физическим лицам бесплатно. Напротив, действующее законодательство фактически закрепляет платность сведений о состоянии окружающей среды для большинства пользователей (потребителей) информации. В соответствии с действующим законодательством в области гидрометеорологии, вся информация о состоянии окружающей среды подразделяется на две категории:

Информация общего назначения, т.е. полученная и обработанная в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, предоставляемая пользователям (потребителям) бесплатно информация о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении;

Специализированная информация, которая предоставляется по заказу пользователя (потребителя) и за счет его средств.

Документы, содержащие информацию общего назначения и специализированную информацию в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, составляют Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, при этом, информация общего назначения относится к федеральным информационным ресурсам в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

В Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды" определяется перечень информации общего назначения, а также круг лиц, которым она может передаваться. К информации общего назначения относится, прежде всего, оперативно-прогностическая информация об опасных природных явлениях, стихийных бедствиях, экстремально высоком загрязнении окружающей среды, прогнозы погоды на 1-3 суток по территории субъекта РФ, по районам стихийных бедствий, аварий и катастроф, прогнозы распространения загрязняющих веществ, прогнозы дождевых паводков и иные "экстренные" сведения, а также аналитическая и режимно-справочная информация, необходимая для формирования программ социально-экономического развития территорий, федеральных и региональных целевых программ, ведения статистического наблюдения, различных видов реестров, кадастров и т.п. Например, данные о водных ресурсах, их качестве и использовании вод по субъектам РФ, получаемые по результатам наблюдений организаций Росгидромета, включаются в Государственный водный кадастр.

К аналитической и режимно-справочной информации общего назначения также относится обзор загрязнения окружающей среды в РФ и материалы для включения в государственный доклад "О состоянии окружающей среды в РФ", обзор фонового состояния окружающей среды, ежегодник качества поверхностных вод РФ, годовой обзор экологического состояния морей и отдельных районов мирового океана и другие сведения.

Информация общего назначения предоставляется бесплатно ограниченному кругу лиц, к которым относятся органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ и органы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Для всех других пользователей (потребителей) информация о состоянии окружающей среды является платной, с той лишь разницей, что информация общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи, а в отношении специализированной информации не устанавливаются такие ограничения ее стоимости. В рамках системы Росгидромета каждым его территориальным органом утверждаются цены на специализированную гидрометеорологическую информацию, которые применяются в подведомственных им организациях и учреждениях. Информацию о состоянии окружающей среды можно получить и бесплатно, обратившись с запросом в соответствующий природоохранный орган государственной власти субъекта РФ - министерство или комитет по охране окружающей среды.

Согласно «Экологической доктрине РФ» , одобренной распоряжением

Правительства от 31 августа 2002 года, основной задачей в областях экологического мониторинга и информационного обеспечения является обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях.

Для этого необходимы:

• · развитие единой государственной системы экологического мониторинга на всей территории страны, включая мониторинг биотических и абиотических компонентов природной среды;
• · совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический мониторинг, включая формирование фонда информационных ресурсов;
• · совершенствование системы показателей, создание методологии экологического мониторинга Российской Федерации, а также техническое и материальное обеспечение деятельности системы экологического мониторинга;
• · обеспечение достоверности и сопоставимости, данных экологического мониторинга по отдельным отраслям экономики и регионам страны;
• · совершенствование системы учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов;
• · проведение работ по выявлению зон экологического бедствия;
• · выявление и обозначение на местности всех территорий, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в масштабах, представляющих опасность для окружающей среды и населения;
• · инвентаризация экологически опасных производств, сооружений и захоронений отходов; оценка риска возникновения чрезвычайных экологических ситуаций и путей их предотвращения;
• · формирование и ведение кадастров экологически опасных объектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
• · инвентаризация территории для выявления и специальной охраны земель, пригодных для производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции, водных объектов со стратегическими запасами питьевой воды, природных комплексов, выполняющих особо важные средообразующие функции и обладающих особым рекреационно-оздоровительным значением;
• · формирование системы государственных кадастров природных ресурсов, особо охраняемых природных территорий и территорий традиционного природопользования;
• · обеспечение открытости информации о состоянии окружающей среды и возможных экологических угрозах;
• · бесплатный доступ граждан к информации в сфере экологии, жизненно важной для их безопасности;
• · информационное обеспечение учета результатов государственной экологической экспертизы всех проектов, программ и объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе.

Распределение функций мониторинга по различным ведомствам, не связанным между собой, приводит к дублированию усилий, снижает эффективность всей системы мониторинга и затрудняет доступ к необходимой информации, как для граждан, так и для государственных организаций. Поэтому в 1993 году было принято решение о создании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), которая должна объединить возможности и усилия многочисленных служб для решения задач комплексного наблюдения, оценки и прогноза состояния среды в Российской Федерации.

ЕГСЭМ включает в себя следующие основные компоненты:

• · мониторинг источников антропогенного воздействия на окружающую среду;
• · мониторинг загрязнения абиотического компонента окружающей природной среды;
• · мониторинг биотической компоненты окружающей природной среды;
• · социально-гигиенический мониторинг;
• · обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем.

При этом распределение функций между центральными органами федеральной исполнительной власти осуществляется следующим образом.

Госкомэкологии (быв. Минприроды России): координация деятельности министерств и ведомств, предприятий и организаций в области мониторинга окружающей природной среды; организация мониторинга источников антропогенного воздействия на окружающую среду и зон их прямого воздействия; организация мониторинга животного и растительного мира, мониторинг наземной фауны и флоры (кроме лесов); обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем; ведение с заинтересованными министерствами и ведомствами банков данных об окружающей природной среде, природных ресурсах и их использовании.

Росгидромет : организация мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, в том числе комплексного фонового и космического мониторингасостояния окружающей природной среды; координация развития и функционирования ведомственных подсистем фонового мониторинга загрязнения окружающей природной среды; ведение государственного фонда данных о загрязнении окружающей природной среды.

Роскомзем : мониторинг земель.

Министерство природных ресурсов (включая быв. Роскомнедра и Роскомвоз): мониторинг недр (геологической среды), включая мониторинг подземных вод и опасных экзогенных и эндогенных геологических процессов; мониторинг водной среды водохозяйственных систем и сооружений в местах водосбора и сброса сточных вод.

Роскомрыболовство : мониторинг рыб, других животных и растений.

Рослесхоз : мониторинг лесов.

Роскартография : осуществление топографо-геодезического и картографического обеспечения ЕГСЭМ, включая создание цифровых, электронных карт и геоинформационных систем.

Госгортехнадзор России : координация развития и функционирования

подсистем мониторинга геологической среды, связанных с использованием ресурсов недр на предприятиях добывающих отраслей промышленности; мониторинг обеспечения промышленной безопасности (за исключением объектов Минобороны России и Минатома России).

Госкомэпиднадзор России : мониторинг воздействия факторов среды

обитания на состоянием здоровья населения.

Минобороны России : мониторинг окружающей природной среды и

источников воздействия на нее на военных объектах; обеспечение ЕГСЭМ средствами и системами военной техники двойного применения.

Госкомсевер России : участие в развитии и функционировании ЕГСЭМ в районах Арктики и Крайнего Севера.

"Белые пятна" на карте государственного экологического мониторинга

Как уже было отмечено, осуществление экологического мониторинга в Российской Федерации входит в обязанности различных государственных служб. Это приводит к некоторой неопределенности (по крайней мере, для общественности) в отношении распределения обязанностей госслужб и доступности сведений об источниках воздействия, о состоянии окружающей среды и природных ресурсов.

Ситуацию усугубляют периодические перестройки министерств и ведомств, их слияния и разделения.

На региональном уровне экологический мониторинг и/или контроль обычно вменяется в обязанность:

• · Комитету по экологии (наблюдения и контроль за выбросами и сбросами действующих предприятий).
• · Комитету по гидрометеорологии и мониторингу (импактный, региональный и отчасти фоновый мониторинг).
• · Санитарно-эпидемиологической службе Минздрава (состояние рабочих, селитебных и рекреационных зон, качество питьевой воды и продуктов питания).
• · Министерству природных ресурсов (прежде всего, геологические и гидрогеологические наблюдения).
• · Предприятиям, осуществляющим выбросы и сбросы в окружающую среду (наблюдение и контроль за собственными выбросами и сбросами).
• · Различным ведомственным структурам (подразделениям Минсельхозпрода, МЧС, Минтопэнерго, предприятиям водно-канализационного хозяйства и проч.)

Для того, чтобы эффективно использовать сведения, уже полученные государственными службами, важно точно знать функции каждого из них в области экологического мониторинга.

В системе официального экологического мониторинга задействованы мощные профессиональные силы. Нужен ли еще общественный экологический мониторинг?

Есть ли для него место в общей системе мониторинга, существующей в Российской Федерации?

Для того чтобы ответить на эти вопросы, рассмотрим уровни экологического мониторинга, принятые в России (рис. 3).

Рис. 3 Уровни экологического мониторинга и распределение ответственности между государственными органами в РФ

В идеальном случае система импактного мониторинга должна накапливать и анализировать детальную информацию о конкретных источниках загрязнения и их воздействии на окружающую среду. Но в сложившейся в РФ системе сведения о деятельности предприятий и о состоянии среды в зоне их воздействия по большей части усреднены или основаны на заявлениях самих предприятий. Большая часть доступных материалов отражает характер рассеяния загрязняющих веществ в воздухе и в воде, установленный с помощью модельных расчетов, и результаты замеров (ежеквартальных -- по воде, ежегодных или более редких -- по

воздуху). Состояние окружающей среды достаточно полно описывается лишь в крупных городах и промышленных зонах.

В области регионального мониторинга наблюдения ведутся в основном Росгидрометом, имеющим разветвленную сеть, а также некоторыми ведомствами (агрохимслужба Минсельхозпрода, водно-канализационная служба и др.)

И, наконец, существует сеть фонового мониторинга, осуществляемого в рамках программы MAB (Man and Biosphere). Практически не охваченными сетью наблюдений остаются малые города и многочисленные населенные пункты, подавляющее большинство диффузных источников загрязнения. Мониторинг состояния водной среды, организованный, прежде всего, Росгидрометом и, до некоторой степени, санитарно-эпидемиологическими (СЭС) и коммунальными (Водоканал) службами, не охватывает подавляющее большинство малых рек. В то же время известно, что загрязнение больших рек в значительной части обусловлено вкладом разветвленной сети их притоков и хозяйственной деятельностью в водосборе. В условиях сокращения общего числа постов наблюдений очевидно, что государство в настоящее время не располагает ресурсами для организации сколько-нибудь эффективной системы мониторинга состояния малых рек.

Таким образом, на экологической карте ясно обозначены "белые пятна", где систематические наблюдения не проводятся. Более того, в рамках сети

государственного экологического мониторинга отсутствуют предпосылки к их организации в этих местах. Именно эти "белые пятна" могут (а часто и должны) стать объектами общественного экологического мониторинга. Практическая ориентация мониторинга, концентрация усилий на местных проблемах в сочетании с продуманной схемой и корректной интерпретацией полученных данных позволяют эффективно использовать имеющиеся у общественности ресурсы. Кроме того, эти особенности общественного мониторинга создают серьезные предпосылки для организации конструктивного диалога, направленного на консолидацию усилий всех участников.

“Химическая сущность” экологического мониторинга

Изучение и контроль состояния окружающей среды включают исследование таких природных ресурсов, как разнообразные воды, атмосферный воздух, почвы, совокупность этих систем с точки зрения определения в них загрязняющих химических веществ, нарушающих сложившееся экологическое равновесие в природе. Здесь четко просматривается химическая сущность обсуждаемой проблемы: с этой точки зрения можно говорить и о химическом мониторинге. Без химического анализа здесь не обойтись. Поэтому в экологическом мониторинге активно используют различные химические, физико-химические, физические и биологические методы анализа. Речь идет о неком глобальном химико-аналитическом исследовании с помощью различных методов аналитической химии - науки о методах анализа.

Результаты аналитических определений и измерений рассматривают уже в рамках экологического мониторинга. Это дает информацию о загрязнении биосферы различными несвойственными природе загрязняющими веществами, которые собирательно называют ксенобиотиками. Данные экологического мониторинга используют для всестороннего анализа состояния окружающей среды и определения стратегии управления им, для регулирования ее качества, для определения так называемых допустимых экологических нагрузок на природные системы. Степень ответственности здесь очень велика, поскольку указанные факторы, и в первую очередь химические, способны вызвать геофизические и геохимические изменения: возможное изменение климата, закисление природных вод кислотными дождями, загрязнение Мирового океана и нарушение баланса углекислоты в нем, нарушение озонового слоя. Можно определить различие между науками, вплотную занимающимися экологическими проблемами.

Так, экология - наука о закономерностях взаимосвязей и взаимодействия организмов и их систем друг с другом и со средой обитания. Экологическая химия изучает процессы, определяющие химический состав и свойства объектов окружающей среды. Химическую экологию интересует химическое взаимодействие между живой и неживой природой.

Таким образом, основой экологического мониторинга является совокупность различных химических наук, каждая из которых нуждается в результатах химического анализа, поскольку химическое загрязнение - основной фактор неблагоприятного антропогенного воздействия на природу. Целью аналитической химии становится определение концентрации загрязняющих веществ в различных природных объектах. Ими являются природные и сточные воды различного состава, донные отложения, атмосферные осадки, воздух, почвы, биологические объекты.

Регулирование качества природной среды основано на определении экологически допустимого воздействия на нее, когда самоочищение природы еще способно работать. Определенными нормами такого щадящего воздействия являются установленные медиками-токсикологами предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ (ПДК), не вызывающие нежелательных последствий в природной среде. ПДК достаточно малы. Они установлены для различных объектов - воды (питьевая вода, вода водоемов рыбохозяйственного значения, сточные воды), воздуха (среднесуточная концентрация, воздух рабочей зоны, максимально допустимая разовая ПДК), почв.

Перечень и количество выбрасываемых в окружающую среду загрязняющих веществ чрезвычайно велики, по некоторым оценкам, до 400 тыс. наименований, включая радионуклиды. Прежде всего, наблюдению должны подлежать вещества, выброс которых носит массовый характер, и, следовательно, загрязнение ими повсеместно. Это, например, диоксид серы, монооксид углерода, пыль, что характерно для городского воздуха; нефтепродукты, поверхностно-активные вещества для природных вод; пестициды для почв. Обязательно следует контролировать и самые токсичные вещества, отличающиеся наиболее низкими ПДК.

Это позволяет сформировать список приоритетных загрязняющих веществ, которые следует определять в первую очередь.

Например, большинство нормируемых загрязняющих веществ для воздуха имеют ПДК в пределах 0,005-0,1 мг/м3. В них попадают пентаоксид ванадия, неорганические соединения мышьяка (исключая мышьяковистый водород), шестивалентный хром, некоторые органические вещества: ацетофенон, стирол и др. Для небольшого перечня веществ ПДК еще меньше: металлическая ртуть 0,0003 мг/м3, свинец и его соединения 0,0007, карбонилникель 0,0005, бенз[а]пирен 0,000 001 мг/м3.

Основное количество нормируемых загрязняющих веществ для воды водоемов имеют ПДК 0,1-1 мг/л. Для многих токсичных веществ установлена ПДК 0,001-0,003 мг/л. Это неорганические соединения селена, ртути, органические соединения - изомерные дихлорбензолы, тиофос. Небольшое число веществ - соединения бериллия, диэтилртуть, тетраэтилолово имеют ПДК в пределах 0,0001-0,0002 мг/л. Для особенно опасных токсичных веществ, таких, как растворимые соли сероводородной кислоты, активный хлор, бенз[а]пирен, N-нитрозоамины, диоксины (например, чрезвычайно токсичный 2,3,7,8-тетрахлордибензо-4-диоксин), в качестве норматива установлено полное отсутствие их в воде. В водоемах рыбохозяйственного значения в воде не допускается наличие пестицидов.

Отсюда следуют два вывода. Первый состоит в том, что для оценки опасности загрязнения следует иметь некий образец для сравнения. Эту функцию выполняют исследования, проводимые в биосферных заповедниках. Второй вывод относится к аналитической химии: необходимо применять мощные, информативные и чувствительные методы анализа, чтобы контролировать концентрации, меньшие ПДК. В самом деле, что означает нормативное "отсутствие компонента"? Может быть, его концентрация настолько мала, что его традиционным способом не удается определить, но сделать это все равно нужно. Действительно, охрана окружающей среды - вызов аналитической химии.

Понятие "мониторинг" является многоплановым и применяется во многих сферах общественной жизни. Как правило, под мониторингом понимается систематический сбор и обработка информации, которая может быть использована для улучшения процесса принятия решений.

Любой вид мониторинга включает в себя проведение наблюдений, их оценку, а также прогноз изменения состояний с учетом анализируемых данных наблюдений.

Проведение государственного мониторинга окружающей среды закреплено в ст. 63 ФЗ «Об охране окружающей среды», который представляет собой важную функцию государственного экологического управления. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)", под государственным мониторингом окружающей среды понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В Законе о гидрометеорологической службе мониторинг определяется несколько иначе: под мониторингом окружающей среды, ее загрязнения понимаются долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и проходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения.

Таким образом, мониторинг окружающей среды в соответствии с законодательством о гидрометслужбе охватывает не только наблюдения за состоянием отдельных компонентов окружающей среды, но и наблюдения за природными явлениями и процессами.

Понятие "мониторинг" применительно к окружающей среде употребляется в нескольких контекстах: во-первых, это наблюдения за загрязнением окружающей среды, во-вторых, мониторинг использования отдельных компонентов окружающей среды, в-третьих, наблюдения за проходящими в окружающей среде природными процессами, и, в-четвертых, социально-гигиенический мониторинг.

В п. 2 Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2006 г., социально-гигиенический мониторинг определяется как государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания человека. Проведение социально-гигиенического мониторинга возложено на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Социально-гигиенический мониторинг обеспечивает: установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку; прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания человека; определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению воздействия вредных факторов среды обитания человека на здоровье населения; разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; информирование органов публичной власти, юридических лиц и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.

В целях проведения социально-гигиенического мониторинга используются данные государственного мониторинга окружающей среды, в том числе, наблюдения за природно-климатическими факторами среды обитания человека и за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду. Такие наблюдения могут осуществляться как Роспотребнадзором непосредственно, так и Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также Федеральной службой государственной статистики. На практике указанные федеральные службы, помимо Роспотребнадзора, не осуществляют специальных наблюдений в целях проведения социально-гигиенического мониторинга. Например, Росгидромет направляет в Роспотребнадзор информацию о загрязнении окружающей среды за определенный промежуток времени, полученную в процессе осуществления своих полномочий по наблюдению за загрязнением окружающей среды.

Объем такой информации определяется межведомственными соглашениями между федеральными службами, которые принимаются как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Перечень информации и данных, подлежащих обмену на безвозмездной основе между Роспотребнадзором и Росгидрометом на федеральном уровне определен совместным приказом от 22 ноября 2007 г. N 329/384 "О взаимодействии Роспотребнадзора и Росгидромета по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. N 60 "Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга".

В частности, Росгидромет направляет в Роспотребнадзор каждый месяц информацию об аварийном и экстремально высоком загрязнении окружающей среды и радиационной обстановке, ежеквартально - информацию о состоянии озонового слоя над Россией и странами СНГ, ежегодно - "Обзор загрязнения природной среды в Российской Федерации", ежегодник Государственного водного кадастра "Ресурсы поверхностных и подземных вод, их использование и качество", обобщенную за год информацию о качестве поверхностных вод Российской Федерации, ежегодник состояния экосистем поверхностных вод России (по гидробиологическим показателям), ежегодник качества морских вод по гидрохимическим показателям, состояние загрязнения пестицидами объектов природной среды Российской Федерации, ежегодник состояния загрязнения атмосферы в городах на территории России, информацию о загрязнении почвы Российской Федерации токсикантами промышленного происхождения, ежегодник "Радиационная обстановка на территории России и сопредельных государств".

Взаимодействие Росгидромета и Роспотребнадзора в целях проведения социально-гигиенического мониторинга осуществляется и на уровне субъектов РФ. Порядок взаимодействия территориальных органов федеральных служб определяется соглашениями между ними.

Социально-гигиенический мониторинг имеет ряд общих черт с государственным мониторингом окружающей среды, поскольку в рамках его проведения анализируется и исследуется информация о состоянии компонентов окружающей среды как факторов среды обитания человека. Вместе с тем, социально-гигиенический мониторинг нельзя отождествлять с наблюдениями за состоянием окружающей среды, так как он, в основном, сосредоточен на оценке причин заболеваемости населения и преследует иную, по сравнению с экологическим мониторингом цель - определение причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания человека.

От мониторинга загрязнения окружающей среды необходимо отличать наблюдения за использованием отдельных ее компонентов. Несмотря на то, что в п. 1 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), закреплено, что экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира и иных компонентов окружающей среды, законодательство, регулирующее осуществление мониторинга таких компонентов, содержит положения как о наблюдении за их состоянием, так и за соблюдением правового режима их использования.

В соответствии с п. 4 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846, мониторинг земель включает в себя: сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение, непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Таким образом, в нормативно-правовых актах разграничиваются понятия использования и охраны, и если понимать экологический мониторинг как наблюдения за состоянием компонентов окружающей среды, выполняемые, в первую очередь, в целях охраны данных компонентов от негативного антропогенного или иного воздействия, то выполняемые наряду с мониторингом загрязнения, наблюдения за режимом использования компонентов окружающей среды, преследуют иную цель - соблюдение установленного порядка их эксплуатации. Тем не менее, законодательство относит наблюдения за использованием компонентов окружающей среды к разновидности государственного экологического мониторинга.

Подобное положение существует и в отношении мониторинга вод: согласно п. 3 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219, такой мониторинг осуществляется, в том числе, и в целях информационного обеспечения управления в области использования водных объектов, включая государственный контроль и надзор за их использованием. В рамках проведения мониторинга водных объектов специально уполномоченными органами осуществляются регулярные наблюдения как за использованием водных объектов, так и использованием водоохранных зон.

Анализируя экологическое законодательство можно сделать вывод, что наблюдения за соблюдением правового режима использования проводятся в отношении таких компонентов окружающей среды, которые могут находиться как в государственной, так и в иных формах собственности, или в отношении которых существуют законодательные ограничения их использования (например, в отношении земельного участка при его предоставлении определяется разрешенное использование на основании положений ЗК РФ).

Применительно к атмосферному воздуху проведение мониторинга соблюдения правового режима его использования невозможно, поскольку воздух не является объектом права собственности в силу его химических и физических свойств, соответственно, путем проведения наблюдений определяется качество атмосферного воздуха, степень его загрязненности, проводится комплексная оценка и прогноз его состояния (ст. 23 Закона об охране атмосферного воздуха). Наблюдения за погодными явлениями и процессами также являются частью экологического мониторинга. Такие наблюдения осуществляются на метеостанциях и метеопостах, входящих в наблюдательную сеть Росгидромета. В ходе проведения мониторинга погодных процессов определяются следующие фактические параметры: температура, влажность воздуха и почвы, количество осадков, скорость и направления ветра, осуществляются наблюдения за иными, опасными природными явлениями (шквалы, ураганы, смерчи, град, ливневые дожди, засуха и т.п.).

Государственный экологический мониторинг проводится в целях: наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду; оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов; обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.

Основным органом, осуществляющим экологический мониторинг, является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), который в соответствии с возложенными на него Положением о федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 372) полномочиями осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха, государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал; государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом федеральным законодательством; государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны РФ.

Государственный экологический мониторинг осуществляется посредством функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе стационарных и подвижных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды. Вокруг данных пунктов устанавливаются охранные зоны, как правило, 200 метров во все стороны от существующих границ земельного участка (Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. N 972). Точные размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений определяются в зависимости от рельефа местности и других условий, в зависимости от вида пункта наблюдений, сложившейся застройки вокруг пункта наблюдений и требований к обеспечению достоверности данных наблюдений (см. Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. N 299 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации"). Земли государственной наблюдательной сети находятся в собственности Российской Федерации и закрепляются в постоянное (бессрочное) пользование за территориальными органами и учреждениями Росгидромета.

Все посты наблюдений, осуществляющие мониторинг окружающей среды, делятся на категории. Законом о гидрометеорологической службе названы две разновидности наблюдательных постов (или пунктов): стационарный и подвижной.

Стационарный пункт наблюдений представляет собой комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения. Подвижной пункт наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением понимается как комплекс, включающий в себя платформу (летательный аппарат, судно или иное плавательное средство, другое средство передвижения) с установленными на ней приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения.

Стационарный пост предназначен для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Из числа стационарных постов выделяются опорные посты, которые предназначены для выявления долговременных изменений содержания основных и наиболее распространенных загрязняющих веществ. Маршрутный пост предназначается для регулярного отбора проб в фиксированной точке местности при наблюдениях, которые проводятся с помощью передвижного оборудования. Передвижной пост предназначен для отбора проб под дымовым (газовым) факелом с целью выявления зоны влияния данного источника.

Для размещения постов наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха необходимо соблюдение определенных условий: каждый пост независимо от категории размещается на открытой, проветриваемой площадке с непылящим покрытием: асфальте, твердом грунте, газоне - таким образом, чтобы были исключены искажения результатов измерений наличием зеленых насаждений, строений, зданий и т.п. Стационарный и маршрутный посты размещаются в местах, выбранных на основе предварительного исследования состояния воздушной среды города промышленными выбросами, выбросами автотранспорта, бытовыми и другими источниками и условий рассеивания. Эти посты размещаются в центральной части населенного пункта, жилых районах с различным типом застройки (в первую очередь, наиболее загрязненных), зонах отдыха, на территориях, примыкающих к магистралям интенсивного движения автотранспорта.

Число постов и их размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города, рассредоточенности мест города и курортных зон. Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост - до 50 тыс. жителей, 2 поста - 100 тыс. жителей, 2-3 поста - 100-200 тыс. жителей, 3-5 постов - 200-500 тыс. жителей, 5-10 постов - более 500 тыс. жителей, 10-20 постов - более 1 миллиона жителей.

На стационарных постах может быть установлено четыре программы наблюдений: полная, неполная, сокращенная, суточная. Полная программа наблюдений предназначена для получения информации о разовых и среднесуточных концентрациях. Наблюдения по полной программе выполняются ежедневно путем непрерывной регистрации с помощью автоматических устройств или через равные промежутки времени не менее четырех раз с обязательным отбором проб в 1, 7, 13, 19 ч по местному времени. Наблюдения по неполной программе разрешается проводить с целью получения информации о разовых концентрациях ежедневно в 7, 10, 13 ч местного времени. По сокращенной программе наблюдения проводят с целью получения информации о разовых концентрациях ежедневно в сроки 7 и 13 ч местного времени. Программа суточного отбора проб предназначена для получения информации о среднесуточной концентрации. Наблюдения по этой программе проводятся путем непрерывного суточного отбора проб. На большей части территории Российской Федерации проводятся наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха по сокращенной программе.

По территориальному признаку государственный экологический мониторинг может быть классифицирован на федеральный и региональный. Осуществляемый на федеральном уровне государственный экологический мониторинг способствует реализации Программы Всемирной Метеорологической организации (ВМО), направленной на проведение исследований в области окружающей среды: все станции и посты федеральной наблюдательной сети являются составной часть глобальной системы мониторинга окружающей среды, проводимой под эгидой ВМО. В частности, данные осуществляемых в России регулярных наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха поступают в банк данных Глобальной системы мониторинга за состоянием атмосферы (GAW). Основное различие между федеральным и региональным государственным экологическим мониторингом заключается в финансировании работ, которое может осуществляться как за счет федерального бюджета, так и за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

Пункты наблюдений за состоянием окружающей среды, на которых осуществляются работы в интересах Российской Федерации и ее субъектов, входят в состав наблюдательной сети, представляющей собой систему стационарных и подвижных постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям, и околоземного космического пространства (ст. 1 Закона о гидрометеорологической службе). Работы федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях выполняются путем реализации государственного заказа на проведение мониторинга окружающей среды на государственной наблюдательной сети, т.е. сети станций и постов федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

В соответствии со ст. 13 Закона о гидрометеорологической службе, государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства.

Региональный экологический мониторинг осуществляется путем функционирования на территории субъекта Российской Федерации станций и постов так называемой дополнительной наблюдательной сети, финансируемой за счет бюджета субъекта РФ. Дополнительная наблюдательная сеть действует наряду с государственной сетью наблюдений федерального уровня, и эксплуатируется, как правило, территориальными органами и организациями Росгидромета. Взаимоотношения между субъектом РФ и Росгидрометом в части выполнения работ регионального назначения по проведению наблюдений, определяются заключенными между ними соглашениями, определяющими права и обязанности сторон. В некоторых субъектах РФ приняты целевые программы, предметом которых является проведение регионального мониторинга окружающей среды.

Проведения регулярных наблюдений за состоянием окружающей среды в рамках осуществления экологического мониторинга является лицензируемой деятельностью. Статья 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривает получение лицензии на осуществление работ в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях. В сферу лицензирования входит деятельность по определению уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства. Лицензирующим органом является Росгидромет, лицензионные требования и условия перечислены в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 497 "О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также выполнения работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления". Данную лицензию должны получать как территориальные органы и учреждения Росгидромета, так и иные организации, осуществляющие мониторинг окружающей среды, при наличии у них квалифицированных кадров, аккредитованной лаборатории, приборов и оборудования, необходимого для проведения мониторинга.

Информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении представляет собой сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей среды, ее загрязнения. В целях накопления и сохранения информации о состоянии окружающей среды и обеспечения такой информацией отраслей экономики, Вооруженных Сил РФ и населения страны, осуществляется ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, который представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии природы и отдельных ее компонентов, получаемой в результате деятельности Росгидромета, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно - правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния окружающей среды, ее загрязнения. Порядок ведения Единого фонда данных определяется Положением о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1410 и ведомственными документами Росгидромета.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 27 июня 2007 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", информация о состоянии окружающей среды не может быть ограничена в доступе. Данное обстоятельство не означает, что сведения предоставляются юридическим и физическим лицам бесплатно. Напротив, действующее законодательство фактически закрепляет платность сведений о состоянии окружающей среды для большинства пользователей (потребителей) информации. В соответствии с действующим законодательством в области гидрометеорологии, вся информация о состоянии окружающей среды подразделяется на две категории:

Информация общего назначения, т.е. полученная и обработанная в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, предоставляемая пользователям (потребителям) бесплатно информация о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении;

Специализированная информация, которая предоставляется по заказу пользователя (потребителя) и за счет его средств.

Документы, содержащие информацию общего назначения и специализированную информацию в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, составляют Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, при этом, информация общего назначения относится к федеральным информационным ресурсам в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

В Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды" определяется перечень информации общего назначения, а также круг лиц, которым она может передаваться. К информации общего назначения относится, прежде всего, оперативно-прогностическая информация об опасных природных явлениях, стихийных бедствиях, экстремально высоком загрязнении окружающей среды, прогнозы погоды на 1-3 суток по территории субъекта РФ, по районам стихийных бедствий, аварий и катастроф, прогнозы распространения загрязняющих веществ, прогнозы дождевых паводков и иные "экстренные" сведения, а также аналитическая и режимно-справочная информация, необходимая для формирования программ социально-экономического развития территорий, федеральных и региональных целевых программ, ведения статистического наблюдения, различных видов реестров, кадастров и т.п. Например, данные о водных ресурсах, их качестве и использовании вод по субъектам РФ, получаемые по результатам наблюдений организаций Росгидромета, включаются в Государственный водный кадастр.

К аналитической и режимно-справочной информации общего назначения также относится обзор загрязнения окружающей среды в РФ и материалы для включения в государственный доклад "О состоянии окружающей среды в РФ", обзор фонового состояния окружающей среды, ежегодник качества поверхностных вод РФ, годовой обзор экологического состояния морей и отдельных районов мирового океана и другие сведения.

Информация общего назначения предоставляется бесплатно ограниченному кругу лиц, к которым относятся органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ и органы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Для всех других пользователей (потребителей) информация о состоянии окружающей среды является платной, с той лишь разницей, что информация общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи, а в отношении специализированной информации не устанавливаются такие ограничения ее стоимости. В рамках системы Росгидромета каждым его территориальным органом утверждаются цены на специализированную гидрометеорологическую информацию, которые применяются в подведомственных им организациях и учреждениях. Информацию о состоянии окружающей среды можно получить и бесплатно, обратившись с запросом в соответствующий природоохранный орган государственной власти субъекта РФ - министерство или комитет по охране окружающей среды.

Еще по теме Государственный экологический мониторинг:

1. Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд
2. § 1. Понятие и особенности государственного экологического управления нефтегазового комплекса
3. Проблемы правового обеспечения государственной экологической политики в Казахстане
4. § 3.1. Учет требований обеспечения экологической безопасности в документах государственного стратегического планирования Российской Федерации
5. Экологический аудит и экологическая отчетность в системе маркетинга
6. §1.3. Экологическая безопасность и экологическое качество как природоохранные категории
7. Глава 3. Правовое обеспечение государственного экологического управления в нефтегазовом комплексе
8. Концепция экологической ответственности за экологические правонарушения
9. ПРИЛОЖЕНИЕ III. Перечень федеральных органов государственной власти, в которые можно обратиться за получением экологической информации
10. § 1. Экологическая безопасность России и ее экологическая доктрина
11. Приложение 4. ПП РФ от 19 ноября 2012 г. N 1193 «Об утверждении Перечня нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, для целей государственного экологического надзора»